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检察官出击!公益诉讼进入2.0时代(3)
2017-07-05 10:09:15   浏览:

半月谈记者了解到,尽管公益诉讼试点成效显著,但在事前、事中、事后等多个环节仍面临案源较少、监督对象认识偏差和配套机制不健全等问题和障碍,整体上与当前社会公益需求相比仍是“供不应求”。

检察官出击!公益诉讼进入2.0时代

我国首例环保基金资助环境公益诉讼案在贵阳宣判 齐健 摄

公益诉讼,离公益需求还有多远

半月谈记者

案源少、阻挠多,公益诉讼难推进

不少受访者认为,虽然公益诉讼正在开枝散叶,越来越成为公众利益保护伞,但执行公益诉讼需要面对许多难关,首先要面对的就是寻找案源。

据贵州省统计,贵州国有资产保护领域和国有土地出让权公益诉讼领域的线索87.5%来源于省检察机关督促起诉专项行动的工作成果;生态环境和资源保护领域的线索79.5%来源于2015年全省检察机关生态保护专项行动的工作成果,线索来源十分单一。

在广东,绝大多数公益诉讼案件线索来源于检察部门内部移送,特别是职务犯罪案件、破坏环境资源保护刑事案件等。汕头市检察院民行科工作人员游晓晖说:“欠发达地区公益组织数量少、发展慢,许多群众对公益诉讼也不了解,检察机关‘找案子’难度更大。”

有时检察机关即使找到案件线索,往往接下来还要面对一些行政机关的“软抵制”。

贵州省人民检察院副检察长余敏说:“有一些部门特别是被起诉的部门,尤其是行政部门不愿意接受也不能接受自己成为被告的事实,担心本单位形象、业绩受影响而对公益诉讼‘积极表态、消极配合’。”

“有个区检察院发现山区有人焚烧废旧轮胎炼油,环保部门收到检察建议后居然置之不理。我自己跑去一看,滚滚黑烟把人脸都熏黑了!”汕头市人民检察院民行科科长林东升说,“一直等到市检察院出面,把线索移送公安机关,才取缔了8个炼油点。”

检察机关办案人员告诉记者,公益诉讼中最复杂的就是行政公益诉讼案件,因为这类起诉是为了纠正行政执法机关不作为、慢作为、乱作为而设计,主要目的是通过诉前程序和诉讼程序来督促行政执法机关依法履职,从而实现对公共利益的保护。然而在基层实际案件中,地方政府的行政决策有着各种各样的复杂原因,因此有的推诿塞责,有的消极抵触。特别是作为起诉人的当地检察机关,如何与政府行政部门推进诉讼,最终用法律捍卫公众和国家利益,是一场多方参与的“博弈”。

法律支撑少,要打铁自身还不够硬

眼下,全国13个省、区、市在为期两年的公益诉讼试点期间,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,相关制度也已确立,但是由于制度细则尚在完善之中,各地检察机关遭遇到一些现实问题无法解决。

汕头市龙湖区检察院副检察长夏彬认为,公益诉讼在实践中碰到了不少在法律上难以准确把握的问题。比如有人认为行政机关在起诉后庭审前履职纠正,就可以撤回诉讼;但也有人认为即便如此法院也应判决行政机关原先怠于履职的行为违法。“这些问题法律上不解释清楚,我们总感到进行公益诉讼时底气不足,改革很难继续深入。”

令贵州省高级人民法院环境资源审判庭庭长罗朝国感到困惑的是,检察院和法院之间在诉讼地位的认识上存在分歧。“在公益诉讼中,检察机关是监督机关,走的是公诉模式,法院则认为双方是平等的民事主体,检察机关究竟以什么身份参与诉讼?”

半月谈记者了解到,在试点初期,最高检、最高法的实施办法均规定检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼,但对诉讼程序中检察机关的责任义务没有具体规定。产生的一个问题就是,部分试点法院在公益诉讼中按照普通原告的权利义务要求检察机关,如提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书,用传票通知开庭等。对于这个问题,“两高”经过沟通,明确检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职能的职权行为,最高检还下发了《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》,规定了不同于普通原告的登记立案工作程序。未来,这一问题将通过制定细则进一步得到解决。

行政行为和司法行为如何协调也困扰着公益诉讼。罗朝国举例告诉记者,如果城市的某个湖面遭受污染,行政机关比如环保部门可以通过行政执法的方式,对企业进行处罚,这是行政手段,但是否应该先通过行政机关履行职责,在处理未能奏效的情况下,再通过司法机关?这究竟是什么样的规则和程序,都有待通过法律一一定夺。